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自贸区面面观(文摘)

  201411月,在北京举行的第22届亚太经合组织(APEC)领导人会议上,各成员领导人决定实质性启动亚太自贸区进程,外界普遍认为这是一项具有里程碑意义的成果。201412月,中国国务院决定继上海之后,在天津、广东、福建的特定区域建立第二批自贸区,一时间使得自贸区一词再度成为媒体热议的焦点。那么,为什么亚太自贸区如此重要?在国内设立自贸区的目的和作用何在?亚太自贸区和国内设立的自贸区有什么区别和联系?本期大讲堂就来回答这些问题。

  珠玑妙语

  随着亚太自由贸易区的建立,亚太地区的贸易投资自由化和便利化合作将有望遵循统一的标准和规则,意大利面碗效应将得到根本性的解决,取而代之的是一张完整的、更便于享用的比萨饼

  自由贸易园区绝不是政策洼地,而是攻坚克难、制度创新的高地。

  获准设立自由贸易园区的城市将不是享受国家政策红利的幸运儿,而是重任在肩、披荆斩棘的探路者。

  自由贸易园区的战略定位之一就是为我国培育面向全球的竞争新优势,构建与各国合作发展的新平台,拓展经济增长的新空间,以扩大开放来倒逼和深化国内改革,打造升级版的开放型经济。

  未来的自由贸易区谈判的重点将不仅是针对各种有形的贸易壁垒相互减让多少的一种对价谈判,更关键的是各方共同认定什么样的标准和规则。

  在国内推进与国际经贸新规则全面接轨的过程中,踯躅观望和仓促冒进都是不可取的。

  与京津冀协同发展战略紧密对接将是天津自由贸易实验区的另一大亮点。

  一  自贸区的概念辨别

  我们首先需要明确的是,虽然都被称为自贸区,但亚太自贸区和国内设立的自贸区在概念和性质上有着本质的区别。

  亚太自贸区属于传统意义上的自由贸易区(Free Trade AreaFTA),是指两个或者数量更多的国家或经济体,通过缔结条约的方式消除或降低各种贸易和投资壁垒,在区内各成员之间推进实现商品、服务、资本和人员的自由流动,但各成员仍各自独立地实行对非成员的贸易和投资壁垒。自由贸易区是区域贸易自由化的主要形式之一,它和世界贸易组织(WTO)所引领的多边贸易体制一起,共同构成了当前国际贸易自由化的两条主要路径。自由贸易区的种类多样,有的由相邻的国家或经济体组成,形成地理意义上的一个特定区域,比如由美国、加拿大和墨西哥组成的北美自由贸易区(NAFTA)。更多的自由贸易区则建立在地理上并不相邻,甚至跨洲、跨大洋的国家和地区之间。

  近年来,在WTO多哈回合谈判久拖不决的情况下,很多WTO成员将注意力更多地转向了区域贸易自由化,并由此带来了自由贸易区数量的快速增长。截至20146月,全球范围内向WTO通报的各类自由贸易区已达到580余个。几乎所有的WTO成员都已加入了一个或多个自由贸易区,新加坡、智利等积极分子甚至加入了数十个自由贸易区。

  目前,中国已加入的自由贸易区共12个,分别是中国与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛和瑞士签署的自由贸易协定,内地分别与香港和澳门签订的更紧密经贸关系安排(CEPA),以及大陆与台湾的海峡两岸经济合作框架协议(ECFA)。此外,中国与韩国和澳大利亚的自由贸易区谈判也已实质性结束,距离正式签署协定仅有一步之遥。

  而我国在国内设立的自贸区的准确称谓应该是自由贸易园区(Free Trade ZoneFTZ),此类园区是根据本国(地区)的法律法规在境内划定的区域性经济特区,实行境内关外的管理模式,目标是在园区内实现货物、服务、货币和人员的自由流动。显然,设立自由贸易园区是一国(地区)单边采取的自主政策,和通过双边或多边国际谈判建立的自由贸易区是完全不同的两个概念。从国际上看,目前很多国家都设立了自由贸易园区,比如美国的自由贸易园区数量就超过了260个。在名称上,有的自由贸易园区被称为自由港或者自由仓,比较著名的有美国纽约自由港、德国汉堡自由港等。

  二  亚太自由贸易区的背景和重要性

  接下来,让我们对亚太自由贸易区进行详解。它为什么受到APEC各成员的高度重视?它经历了怎样的发展过程?它的建立将给亚太地区的企业和民众带来什么影响?

  要回答上述问题,首先让我们简要回顾一下亚太区域合作的总体进程。从20世纪80年代开始,亚太地区就成为世界范围内经济增长最具活力的地区,在国际贸易格局中所占的地位越来越重要。但是,和欧洲地区相比,亚太区域经济一体化进程起步较晚,合作水平相对落后。1989年,APEC的建立开启了亚太区域合作的新旅程。在APEC框架下,各成员在贸易投资自由化、便利化和经济技术合作领域开展了广泛合作,成效显著。但是,APEC作为一个论坛性质的合作组织,在强调自主自愿、协商一致原则的同时,也暴露出约束力不足的弱点,难以承载高水平的亚太区域经济一体化合作。随着199411北美自由贸易区(由美国、加拿大和墨西哥组成)的正式生效,在亚太地区引发了多米诺效应,越来越多的APEC成员开始将缔结自由贸易协定作为参与高水平区域经济一体化合作的有效渠道。从1994—2004年的短短十年里,亚太地区新建的各种类型的自由贸易区就超过了40个。

  客观而言,自由贸易区数量的迅速增加对促进亚太地区贸易和投资的增长起到了积极的作用。但另一方面,由于各个自由贸易区所适行的规则不同,标准有高有低,在成员组成上也存在交叉或重合。因此,自由贸易区的数量越多,在实施过程中的协调难度就越大。亚太地区错综复杂的自由贸易区网络被形象地比喻为意大利面碗,味道虽好,但享用起来却颇有些纠结

  为了消除自由贸易区数量过多和标准不一给亚太区域经济合作所带来的负面影响,APEC学术界在2004年提出建议,由APEC推动建立一个面向所有APEC成员、涵盖整个亚太地区的大型自由贸易区,这就是亚太自由贸易区设想的由来。这一设想得到了APEC工商界的积极响应和支持,并呼吁APEC官方尽快采取行动。2006年,在越南河内举行的APEC领导人会议首次对亚太自由贸易区议题作出了正式回应,明确指出APEC应将亚太自由贸易区作为实现亚太地区贸易投资自由化的远景加以研究。此后数年中,APEC领导人会议多次表达了对亚太自由贸易区的关注和支持。但是,由于APEC各成员在经济发展水平、政治、文化等领域都存在巨大的差异,对通过什么路径、以何种标准建立亚太自由贸易区持不同立场,因此迟迟没有在这一问题上取得实质性进展。

  历经十年的等待之后,在2014年北京APEC会议上,亚太自由贸易区建设终于迈出了从愿景走向现实的关键一步。在此次会议上,APEC领导人批准了《APEC推动实现亚太自由贸易区路线图》,决定启动为期两年的亚太自由贸易区联合战略研究,最终结论及建议将在2016年年底前提交APEC领导人,以便对何时正式启动谈判、建成亚太自由贸易区的时间表等一系列重大后续问题作出具体部署。在该《路线图》中,APEC各成员还达成了以下几点重要共识:亚太自由贸易区将建立在APEC框架之外,与APEC自身进程平行推进;在实现路径方面,亚太自由贸易区将优先考虑通过本地区已建立和正在谈判中的自由贸易区的对接、融合或扩员等方式来推进,尽量降低实现成本;亚太自由贸易区不仅仅致力于推进贸易自由化,它将是涵盖广泛领域的、高质量的自由贸易区;作为亚太自由贸易区的孵化器,APEC将着手建立自由贸易区信息通报机制,并开展有效的经济技术合作,协助发展中成员加强能力建设,以最终实现一个真正让各方受益的亚太自由贸易区。

  亚太自由贸易区进程之所以能够在北京APEC会议上取得突破,一方面应归功于中国作为东道主的积极引领,另一方面也与国际和地区层面一系列内外部因素的驱动有关,正所谓因势利导,水到渠成。首先,世界经济现阶段仍处于国际金融危机之后的恢复期,主要发达经济体的结构性问题远未解决,新兴经济体的增速也明显放缓,WTO多哈回合谈判僵局未破。亚太地区的GDP总量约占世界的55%,贸易总量约占世界的44%,国际社会对亚太地区驱动世界经济实现全面复苏和健康增长的期望越来越高。其次,在积累了多年的合作经验和成果之后,APEC各成员适应更高水平的市场开放的能力越来越强,参与更高水平区域经济一体化合作的诉求越来越强烈。2014年适逢APEC成立25周年,站在承前启后的重要时间节点上,APEC亟需为亚太区域经济一体化进程制定新的规划,为新型亚太伙伴关系的构建奠定更为坚实的经济基础。在这种情况下,实质性启动亚太自由贸易区进程就成为实现上述多个目标的有效举措。

  展望未来,如果亚太自由贸易区最终得以建立,将形成世界范围内最大的自由贸易区,为深化亚太区域经济一体化合作提供高水平的制度框架,在本地区形成更加高效的统一市场体系。随着亚太自由贸易区的建立,亚太地区的贸易投资自由化和便利化合作将有望遵循统一的标准和规则,意大利面碗效应将得到根本性地解决,取而代之的是一张完整的、更便于享用的比萨饼。亚太地区的平均关税水平将大大降低,区域内的贸易量将显著增长,本地区的民众将可以用更低的价格享受更加丰富的商品。亚太地区的服务业和外资政策也将更加开放,各种便利化措施将广泛实施,企业在区域内开展对外贸易和投资也将更加自由和便利。不仅如此,作为一个高质量的自由贸易区,除了传统的贸易和投资议题之外,亚太自由贸易区还将涉及海关程序、动植物检验检疫、技术性贸易壁垒、知识产权、竞争政策、环境、电子商务等广泛领域的合作,从而有助于全面提升亚太地区的经济一体化水平。

  三  在国内设立自由贸易园区的意义和作用

  下面让我们将目光聚焦国内设立的自由贸易园区。有人认为自由贸易园区和开发区、保税区、高新区类似,可以享受国家赋予的各种优惠政策,主要目的是进一步促进招商引资。这是一种非常错误的认识。事实上,推进自由贸易园区建设是我国在新形势下所采取的一项国家战略,是通过制度创新和先行先试的方式深化改革、扩大开放的重大举措,意义极其深远。自由贸易园区绝不是政策洼地,而是攻坚克难、制度创新的高地。获准设立自由贸易园区的城市将不是享受国家政策红利的幸运儿,而是重任在肩、披荆斩棘的探路者。

  2001年,中国加入了WTO,开始深度融入全球化进程和国际产业分工。凭借自身的资源和劳动力成本优势,中国在短短十几年里就重塑了全球贸易格局,成为了世界工厂和全球最大的贸易国之一。但是,受能源资源约束趋紧、劳动力等要素成本快速上升、人民币升值等因素的影响,近几年来中国在传统加工制造业领域的竞争优势在逐渐减弱。消耗大量资源的粗放型经济增长方式也暴露出了越来越多的问题。更为紧迫的是,随着国际经贸格局的快速演变,国内现行的一些管理体制和政策已经难以满足我国参与更高水平国际经贸合作的需要。

  因此,我国政府在国内推进自由贸易园区建设,就是为了顺应全球经贸发展的新趋势,探索中国对外开放的新路径和新模式,推动加快转变政府职能和行政体制改革,促进转变经济增长方式和优化经济结构,实现以开放促发展、促改革、促创新,形成可复制、可推广的经验,服务全国的发展。换言之,自由贸易园区的战略定位之一就是为我国培育面向全球的竞争新优势,构建与各国合作发展的新平台,拓展经济增长的新空间,以扩大开放来倒逼和深化国内改革,打造升级版的开放型经济。

  需要强调的是,我国推进自由贸易园区建设还有另外一层战略考虑,那就是更好地适应国际经贸新规则的发展趋势,为我国参与更高水平的区域经济一体化合作,在全球范围内加快实施自由贸易区战略积累实践经验。

  我们在前面已经讲到,中国近年来陆续参与了十余个自由贸易区,有效地促进了我国与相关国家和地区之间的经贸关系。但是,近几年来,自由贸易区作为区域经济一体化的主要载体,呈现出了一些引人注目的新特征,其涵盖领域越来越广泛,水平越来越高,并且日益被很多国家视为其经济、政治和外交整体战略中的重要一环。一个最典型的例子就是由美国主导的、目前仍处在谈判中的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。该协定不仅推行货物和服务市场准入的高度自由化,而且还在知识产权、竞争政策、环境、劳工、国有企业等领域制定了高标准的规则,自称为21世纪白金标准的新一代自由贸易协定,对亚太区域合作的现有格局和发展前景产生了很大的影响。

  上述趋势表明,随着区域经济一体化程度的不断加深,未来的自由贸易区谈判的重点将不仅是针对各种有形的贸易壁垒相互减让多少的一种对价谈判,更关键的是各方共同认定什么样的标准和规则。谁在规则制定过程中能够发挥更大的引导力,谁适应新规则的能力更强,谁就可以从自由贸易区中获得更多收益。

  对于我国而言,加快实施自由贸易区战略不仅是适应经济全球化和区域经济一体化新趋势的客观要求,也是积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要机遇。但客观而言,目前我国的国内改革已进入深水区,政策调整的压力和成本加大。此外,我国不同产业部门、不同地区之间也存在发展不平衡的情况。因此,在国内推进与国际经贸新规则全面接轨的过程中,踯躅观望和仓促冒进都是不可取的。划定特定区域对相关规则先行先试,待实践证明可行之后再向全国进行推广,无疑是积极而稳妥的做法。这正是我国政府于20138月在上海浦东设立首个自由贸易实验区的根本考虑。

  经过一年多的建设,上海自由贸易实验区在多个方面取得了显著的阶段性成果。在投资管理制度方面,上海自由贸易实验区实行了准入前国民待遇和负面清单管理模式。所谓准入前国民待遇,是指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者不低于本国投资者的待遇。负面清单管理模式是把对外资不开放的行业和受限制的商业活动列入一个清单,凡未列入名单的领域都允许外资进入,简言之就是法无禁止皆可为。负面清单管理模式可以有效简化对外资进入的审批管理程序,为外商投资创造更加稳定、透明的政策环境。在贸易监管方面,上海自由贸易实验区推进了单一窗口管理模式和无纸化通关,显著提升了国际贸易的便利化水平。在金融创新方面,上海自由贸易实验区在建立自由贸易账户体系、投融资汇兑便利化、扩大人民币跨境使用、推进利率市场化和深化外汇管理改革等领域采取了一系列措施。

  为了复制、推广上海自由贸易实验区的阶段性成果,进一步探索深化改革、扩大开放的经验,国务院于201412月批准扩大上海自由贸易实验区的范围,并在天津、广东、福建的特定区域建立第二批自由贸易实验区。下一阶段,我国还将在东部、中部和西部地区分批设立更多的自由贸易园区,并与丝绸之路经济带“21世纪海上丝绸之路一带一路)、京津冀协同发展、长江经济带等国家战略相结合,形成立足国内、辐射周边、放眼全球的改革开放新布局,从而使我国在未来参与高水平的区域经济一体化进程中处于更加主动的地位。

  四  天津自由贸易实验区的亮点

  根据中央的统一部署,第二批建立的三个自由贸易实验区将结合自身的特点和现有条件,在充分借鉴上海成功经验的基础上,力求在各自的优势领域寻求创新和突破,形成错位竞争的良好局面。

  天津自由贸易实验区由三个片区组成,其中,天津港片区30平方公里,天津机场片区43.1平方公里,滨海新区中心商务片区46.8平方公里,共计119.9平方公里。

  作为我国北方重要的经济中心城市和港口,天津具备突出的区位优势和产业优势,这些优势将转化为天津自由贸易实验区的亮点。从区位优势来看,天津对内辐射环渤海、京津冀和三北地区,对外面向东北亚,可以重点发展与韩国、日本、俄罗斯、蒙古国等国家的经贸合作。随着京津冀一体化规划的实质性推进和一带一路战略的实施,以及201412月国务院正式批复同意天津建设国家自主创新示范区,天津自由贸易实验区可以与多项重大国家战略形成对接,具备了叠加的区位优势。从产业优势来看,天津的港口经济非常发达,同时还拥有完备的制造业体系,尤其是航天、电子信息、生物医药、新能源和新材料等高端先进制造业的实力非常雄厚。此外,天津近年来在国家政策支持下大力推进金融创新,在融资租赁等领域走在了全国的前列。

  在未来推进自由贸易实验区的建设中,天津将充分发挥港口的枢纽作用,在货物和人员通关、船舶登记、检验检疫、物流仓储等方面不断提升便利化水平,并加强相关的基础设施建设,构建全方位、复合型的互联互通体系,为促进国内、国外两个层面的经济一体化合作提供良好的软硬件条件。在投资管理体制方面,天津自由贸易实验区将在上海自由贸易实验区的实践基础上,进一步简化负面清单和外商投资备案程序,对提高外资市场准入水平进行更加积极大胆的压力测试。在金融创新方面,金融租赁、商业保理、离岸金融等将有望成为天津自由贸易实验区推进的重点。

  与京津冀协同发展战略紧密对接将是天津自由贸易实验区的另一大亮点。自由贸易实验区在贸易投资自由化和便利化、改革方面取得的成果将对京津冀地区的资源要素流动、产业融合和互动创新产生积极的促进作用,从而可以使两大国家战略有机结合,相得益彰。

从中长期来看,自由贸易实验区的建立将给天津带来多方面的直接或间接收益。具体而言,自由贸易实验区所产生的综合效益将进一步凸显天津在我国北方的经济中心城市地位,并提升天津的国际化水平和竞争力。自由贸易实验区将吸引大量的国内外企业入驻,促进对外贸易的增长,带动资金和人才的集聚,并增加就业机会。融资租赁、跨境电子商务等各种新型业态也将为天津经济的发展注入新的驱动力。此外,自由贸易实验区建设有助于促进政府部门加快转变管理理念,进一步简政放权,提高行政效率和透明度,从而带动城市整体管理水平的提升。

 

  (来源:天津日报201511210版;作者:刘晨阳)